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2022年下半年财政政策与财税改革展望

2022年上半年我国经济运行跌荡起伏,在一定程度上加剧了下半年工作压力,需要进一步加大宏观政策力度,深化结构性改革,促使我国经济早日重新回到正常轨道。


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图/视觉中国


冯俏彬丨国务院发展研究中心宏观部副部长,教授

宋恒丨中国财政科学研究院博士研究生


2022年以来,百年未有之大变局加速演化。2月24日,俄罗斯与乌克兰之间爆发军事冲突,这将彻底改变二战以后形成的国际秩序,对全球政治经济格局产生深远影响。新冠疫情仍在继续,奥密克戎病毒持续危害人类。2022年上半年我国经济运行跌荡起伏,在一定程度上加剧了下半年工作压力,需要进一步加大宏观政策力度,深化结构性改革,促使我国经济早日重新回到正常轨道。


全球经济可能陷入“滞胀”,经济衰退风险增加

       今年以来,受俄乌战争影响,原本处于后疫情时代逐渐恢复的全球经济遭遇新的冲击。由于俄罗斯和乌克兰是世界上主要的能源和粮食产地,冲突的发生和久拖不决极大地冲击了初级产品的全球供应,快速崩紧了全球供应链和产业链。与此同时,各国在应对疫情期间实施的大规模财政货币刺激政策后遗症开始显现,通胀阴影笼罩全球。受此影响,多家国际机构相继调低了对于全球今年经济的预测。国际货币基金组织(IMF)4月发布的最新一期《世界经济展望》报告中,将2022年全球经济增速预期下调至3.6%,较1月预测值分别下调0.8个百分点。世界银行则将2022年全球GDP增长率的预测值由1月份的4.1%下调至2.9%,预测减少1.2个百分点。联合国最新预计2022年全球经济增速仅为3.1%,较1月发布的4.0%下调了0.9个百分点。


为了应对近四十年来未见的通胀,美联储已改变了此前宽松货币的政策立场,转而开启激进加息之路。2022年6月16日凌晨,美联储宣布一次性加息75BP,此为自1994年以来美联储单次最大的加息幅度。各方预计,年内美联储应当还有多次加息,联邦基金利率可能从当前的1.5%~1.75%上升到3.5%左右。在6月加息影响热度还未消退的7月27日,美联储再次加息75BP。历史地看,美联储的每一次加息行动,都会带来国际资本流向的巨大变动,动摇和改变国际经济的根基,进而对新兴市场造成重大影响。这也将进一步加剧我国经济运行环境的复杂性和不确定性。


同时需要指出的是,面对以上两大冲击,我国尚有较大的回旋余地。俄乌战争所带来的能源和粮食问题暂时不会对我国造成重大影响,美欧高企的通胀更是需要我国强大工业体系从旁协助才能缓和。初步估计,至少在今年之内,我国外部政经环境变化比较可控,处理得好还能在一定程度上对冲内需不足的压力。


我国经济运行面临的“三重压力”有所上升


进入2022年以后,我国经济一度出现开门红的良好开局,一季度,GDP增速为4.8%,较去年四季度回升了0.8个百分点(见图1)。但进入3月以后,沿海经济发达地区相继爆发的疫情打断了我国经济恢复的步伐,4月、5月,各主要经济指标相继下降,我国经济运行甚至一度脱离正常轨道。进入6月以后,随着各级政府稳经济大盘政策的相继出台以及各地疫情防控政策的放松,经济出现企稳回升的势头,据国家统计局近期数据,6月份,中国制造业采购经理指数(PMI)、非制造业商务活动指数和综合PMI产出指数分别为50.2%、54.7%和54.1%,高于上月0.6、6.9和5.7个百分点,均升至扩张区间。综合各方面的情况,现在已可以确认,我国经济运行已脱离底部,现正处于回升的通道之中。


图1 2019年—2022年1季度我国经济季度增速变化情况

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数据来源:Wind 数据库


但必须同时看到,当前我国经济面临的需求收缩、供给冲击、预期转弱这三重压力仍未出现根本性好转。从供给上看,国际能源价格上涨已部分传导到国内,国内的供应链产业链还没有从疫情打击中完全恢复。从需求上看,投资、消费、出口“三驾马车”各有各的难处(见图2),如占固定资产投资“三分天下有其一”的房地产,由于种种原因,下半年很难回升到常年平均水平。出口方面,继去年连续跃上5万亿、6万亿美元两大台阶后,后续增长缺乏强大外需的持续支撑。消费方面,受疫情防控、收入变化、预期转弱等多重因素影响,整体恢复显著偏慢,2022年1—5月我国社零总额为171689亿元(-1.5%),其中5月社零总额为33547亿元(-6.7%),这已成为当前我国宏观经济运行中最令人担心的方面。从预期上看,受外部环境、国际地缘政治走向的不确定性以及国内疫情等多种因素影响,全社会预期有进一步转弱的趋势,居民预防性储蓄快速上升,社会融资需求下降明显。简言之,在国际国内多重复合因素的影响下,完成全年经济工作目标面临很大的压力。


图2 2019年—2022年我国三大需求增速变化情况

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数据来源:Wind 数据库


2022年下半年我国宏观经济的可能情形与政策思路


面对当前复杂局势,中央政治局指出,“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全······要加大宏观政策调节力度,扎实稳住经济,努力实现全年经济社会发展预期目标,保持经济运行在合理区间”。这就需要我们谨慎判断当前局势,找准问题根源,做出相对准确的前瞻性预判。


综上所述,俄乌战争和新冠疫情仍然是影响下半年我国经济的两大主要因素。将这两大变量组合在一起,可以得到三种组合,分别代表三种下半年可能出现的情形。


第一种,俄乌冲突的影响暂不对我国产生较大影响,同时国内疫情形势好转。与这一情景相适应,政策预案的基本思路是“提前实施,靠前用力”,即用好余下6个月的时间,将原来拟全年内完成的任务提前付诸实施,加快工作进度,把失去的时间补回来,相关政策因时而动适时微调,但不做大的调整。目前,这一情形已成为现实。


第二种,国际形势向对我国不利的方向转化,包括但不限于国际通胀加快向国内传递,美对俄的制裁波及到我国,与此同时国内疫情继续散发,各地持续加大疫情防控力度。这是最坏的一种局面,要千方百计防止出现这种情况。如果不幸出现这种局面,与之对应政策预案的基本思路是“调整预算,全力应急”,综合使用各类政策工具,集中力量应对变局。


第三种,国际形势朝向我国有利的方面转化,如俄乌冲突的影响止步于国门之外,与美国的经贸关系趋于缓和;国内疫情基本控制住,经济社会基本恢复正常。这是最好的一种情况,从现在的情况看,下半年局势正在朝这个方面演化。与之相对应,宏观政策的基本思路是“以我为主,做好自己的事”,将下半年经济工作与中长期计划提前接续。要点如下:一是政策目标应当是综合性的,拉投资、稳出口、促消费、明预期。其中又以政府投资为主要抓手,通过拉动投资稳住经济、创造就业、稳定居民收入、促进消费,维护国民经济循环的基本畅通。二是供需双侧用力,即要在拉动政府投资的同时适当刺激消费。根据各方面的情况看,消费不振已成为制约下半年经济目标的关键掣肘因素,下半年应出台扩大消费的针对性政策,同时用好美欧陷入通胀对我出口和制造业可能带来的机遇,尽量延长和放大外需对我国经济的支撑作用。三是总量结构并重。即要在总量刺激的同时,兼顾好对重点地区、行业、企业、人群的结构性问题,财政政策货币政策应当在总量和结构两个方面进一步做好配合。四是跨期运作,提前对接,将下半年工作提前与我国“十四五”规划对接,在坚定我国自身的发展方向的同时,全力做好下半年经济工作。


财政政策要更加“积极”,全力稳住宏观经济大盘


受疫情等多种因素影响,上半年我国一般公共预算收入、政府性基金收入双双大幅度下降。1—5月,全国一般公共预算收入86739亿元,扣除留抵退税因素后增长2.9%,按自然口径计算下降10.1%。全国政府性基金预算收入21948亿元,比上年同期下降26.1%(见图3)。但为了使我国经济尽快重新回到正常轨道,相关支出不仅不能减少,而且还要适当增加,积极的财政政策要主动作为、全力作为。


图3 2019年—2022年1季度我国公共财政收入当月同比、政府性基金收入累计同比

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数据来源:Wind 数据库


       第一,前移部分明年预算资源,填补四季度“政策空窗期”。为了使经济运行尽快重新回到正常轨道,国务院要求在6月30日之前将所有地方政府专项债务发行出去,8月30日之前全部使用出去,这就使得今年后4个月处于无新增债、无新上项目的空窗期,对稳增长、夯实经济稳定回升的基础不利。为此,应在“十四五”规划的范围内,前移部分项目和预算资源到今年。可把现行法律允许的40%的地方政府专项债额度用足,按不低于今年3.65万亿元专项债的标准,前移1.46万亿元专项债额度到今年第四季度,为接续政府投资提供条件。


       第二,强化财政投对社会资本、民间投资的带动作用。应对经济下行和内外冲击,扩大政府投资是关键一招。但国内外经验和我国所处的发展阶段已经证明,只靠政府投资,救得了一时,救不了长久。在经济下行期,通过消耗宝贵的赤字与债务空间、加大政府投资的同时,必须努力放大财政投资的乘数效应,带动民间投资和社会资本共赴大业。达成这一目标的关键在于政府投资要选择合适的方向和重点,一是要有前瞻性,集中在未来经济社会转型升级的大方向,如与数字转型和绿色转型相关的产业行业。二是突出基础性、公共性,重点投向社会资本不愿投、不能投的领域,如各类基础设施、战略性新兴产业等,为民间投资和社会资本的后续进入扫清障碍。三是用好财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用,加大财政贴息等政策配合,降低民间投资和社会资本的进入成本。只有这样,才能保持我国经济社会欣欣向荣、百舸争流的繁荣景象。

       第三,减税降费更加精准,持续减轻市场主体负担。我国减税降费已进行了多年,目前宏观税负已为15.2%的历史新低,总体上不具备大规模减税降费的条件。但综合研判,下半年经济整体处于弱恢复期,仍然需要持续减轻市场主体负担。可考虑针对弱势群体、重点行业、重点领域等实施阶段性的、政策目标导向明确的结构性减税降费。一是进一步加大对受疫情影响的小微、个体工商户的税费减免,必要时可实施短期(1年左右)税费全豁免,与民休息、与民休养。二是进一步降低部分国内畅销消费品的进口关税,或扩大免税商品的范围、增加营业网点,此举既符合缓和中美经贸易冲突的需要,也能在一定程度上拉动中等收入群体的消费。三是加快出口退税进度,缓解出口企业因物流成本上升导致的现金流紧张状况。四是可视情况考虑进一步提高制造业、科技企业研发费用加计扣除标准,可从现在的100%陆续提高到150%~200%之间,也可顺应数字技术快速扩散的需要,将这一优惠政策扩大到更多行业。

       第四,全力发挥好社会保障这一宏观经济“自动稳定器”的效用。疫情反复对于住宿、餐饮、旅游、交通、货运等行业造成了重大影响,目前社会上要求对相关群体发放现金补助的声音较高。我们认为,我国已建成世界上覆盖人数最多的社会保障体系,且种类繁多、功能全面,因此应当主要立足于用好、发挥好社会保障制度这一宏观经济自动稳定器来解决问题,而不是另外出台创设新的政策工具。一是加大失业救济的范围和力度,对已缴纳失业保险的人员要应救尽救、应助尽助。二是扩大最低生活保障范围,将因疫情基本生活受到影响的人员全部纳入。三是增设临时生活困难救助,以保障受疫情影响群体的基本生活,现金、消费券均可以考虑。四是鼓励地方政府因地制宜,出台各类保障困难群体基本生活的措施。需要指出的是,低收入群体同时也是边际消费倾向最高的人群,增加对这部分人的救助将同时促进消费回升。

       第五,用足用好地方政府专项债务。今年我国地方政府专项债限额为3.65万亿元,加上去年余下的额度,总体看资金面比较宽松。目前面临的主要问题是专项债“不好用”,因此应当研究怎么用足用好专项债。可考虑进一步扩大专项债的使用范围,除了目前交通、农田水利设施等九大范围之外,部分确有必要实施的公益项目如消费性基础设施等也可考虑纳入专项债的实施范围。适当放松使用条件,继专项债可用于资本金、可适当用于补充中小银行资本金之后,对部分外部性较大、但现金流不明确的公益项目,也可在规定时间内有条件地考虑使用专项债。此举虽然不完全符合专项债的内在要求,但与调整预算、临时增加一般债所需要的时间和难度相比,不失为一种可行的权宜之计。


第六,必要时提高财政赤字率。2022年,我国确定的财政赤字率为2.8%。这一数值无论是相对于国际水平还是我国的历史经验值,都是偏低的,这为我国应对更大冲击留下了宝贵的财政空间。当前,财政收支形势很不乐观,对提高财政赤字率、增发国债提出现实要求。应当综合分析各项筹资政策的成本与收益,必要时下决心调整预算,提高赤字率,增发国债务,增加政府可用财力。


进一步深化财税改革,为经济社会长期发展提供稳定预期


稳定的制度是最好的预期。针对当前预期转弱的情况,要发挥好财政政策在引导社会长期预期中的重要作用。一方面要经常化、制度化地对重大财政政策、社会关心的热点难点问题进行阐释说明,另一方面要进一步深化财税改革,努力向社会传递清晰明确的制度建构方向。


首先,“双向”深化税收制度改革,做对做好全社会激励机制。稳定和发展经济需要激发所有成员的内在活力,可通过双向推进税改,做对做好全社会激励机制。我国税收制度的基本框架形成于二十世纪八九十年代,总体而言是一套与我国人民较低生活水平税务部门较低征管能力相适应的工业社会税制模式。当前,随着我国经济社会的发展,现行税制已在诸多方面显示出不相适应的方面,需要深化改革。一是要加强对资本利得的税收管理,清理不合时宜的税收优惠政策,与劳动所得一样公平征管。二是适当降低劳动所得的税收负担,形成“勤劳致富”“知识致富”的正确激励,鼓励社会成员通过自己的劳动、提升知识技能等获得收入和改善提高生活水平。这方面可以做的事有:继续扩大综合所得的范围、适当降低个人所得税的边际税率,保持对劳动所得的长期激励。目前在海南自由贸易港和深圳等地,均实行了个税的最高边际税率不超过15%的政策,受到广大科技人员的热烈欢迎。可考虑在适当的时候或扩大综合所得的范围,渐进式下调个税最高边际税率,以形成对于劳动所得的合理鼓励,进一步做对做好社会的激励机制,调动广大人民群众干事创业的积极性。三是稳妥处理好数字经济的相关税收问题。经济数字化在给全社会带来效率与福利的同时,也对包括税收制度在内的政府治理带来新的挑战,确需进行应对调整。但在方向上,一定是上层建筑适应经济基础,而不是反其道而行之。平台企业的税收问题、新经济新业态的税收问题,都要放到这一维度上进行考量,防止既定思维和行为惯性对新经济造成难以弥补的伤害。


其次,深化政府债务管理制度改革,有序扩大财力空间。总体而言,我国政府债务水平处于可控与安全范围内,政府目前还掌握有一定程度的债务空间可用于应急和缓冲。综合各方面的情况看,未来我国债务规模进一步扩大基本上是一个确定事项,有鉴于此,有必要通过调整债务结构来增强债务的稳定性和可持续性。目前,我国债务结构性压力比较突出,主要表现在三个方面,一是国债与地方债结构不合理,前者轻、后者重。二是一般债和专项债结构不合理,前者轻、后者重。三是显性债和隐性债结构不合理,前者轻、后者重。调整的方向也很清楚,一是增发国债,减少地方债,二是增加一般债,减少专项债,三是增加显性债,减少隐性债。结合今后一个时期的国际形势变化和国内一系列重大战略任务的安排布置,可在适当的时候启动债务结构性调整工作,以稳定结构换取债务总量增加。


最后,加快建设全国统一大市场,推进基本公共服务均等化。做好自己的事,建设好全国统一的大市场是应对国际风云变幻的根本对策。我国有14亿人口、9亿劳动者、4亿中等收入群体、1.5亿市场主体以及世界最完备的工业体系和发达的基础设施条件,经济韧性强、回旋余地大,长期而言,这是我们应对甚至驾驭百年未有之大变局最大的底气。要借构建“双循环”新发展格局的契机,加快全国统一大市场的建设,科学合理配置中央与地方在市场管理与建设方面的事权与支出责任,推动劳动力、资本、数据等要素在全国范围内的自由流动。加快全国范围基本公共服务的均等化水平,为劳动力流动、城市化水平提高等夯实基础。要用好当前省以下财政体制改革的机会,进一步统筹省级财政资源,强化省级政府的辖区责任,推动区域协调发展和基本公共服务均等化、一体化改革。


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